Пробелы в законе о государственной службе

легализуют увольнение чиновников-антикоррупционеров

Борьба с коррупцией является приоритетом государственной политики России.  

Коррупция, прежде всего, касается чиновников, так как связана со злоупотреблениями должностными полномочиями. Антикоррупционные стандарты включают массу подходов формирования антикоррупционного поведения чиновников,  от заполнения декларации о доходах до сообщения о попытке дачи взятки. 

Законом предусмотрена масса коррупционных случаев, в большинстве которых ключевую роль занимает позиция самого чиновника. Казалось бы, при таком серьезном подходе к освоению чиновниками антикоррупционного поведения коррупция должна быть, если не побеждена, то сведена к минимуму.

Однако, на деле ситуация плачевна. В России не действуют формальные модели антикоррупционного поведения, когда после факта выявления коррупции должны следовать адекватные меры по их устранению.

Что происходит в реальности в наиболее типичной ситуации, когда чиновник становится свидетелем коррупционных правонарушений и сообщает об этом руководству и правоохранительным органам ?

В идеале коррупционные правонарушения должны быть расследованы, а виновные наказаны. Однако, в России часто происходит наоборот. Коррупционные дела не расследуются, а вскрывшие коррупционные факты принципиальные чиновники просто увольняются с работы.

И не по надуманным причинам, а по букве закона. Это позволяют сделать пробелы в законодательстве, в частности, законе о государственной службе. Получается следующая ситуация: принципиальный чиновник, узнавший о коррупции, сообщает об этом в правоохранительные органы, а его увольняет коррумпированное начальство, искаженно применяя некоторые нормы  закона о государственной службе.

Это существенно снижает эффективность государственной антикоррупционной политики. Особенно, это деморализует население, которое видит, что даже лица, обличенные властью, вступив в схватку с коррупционерами, проигрывают им.

Правдорубов во власти в лучшем случае просто увольняют или вообще самих обвиняют в преступлениях и подвергают уголовному преследованию. А коррупция продолжает махрово процветать. Коррупционеры совершают свои коррупционные преступления открыто «среди бела дня на глазах народа», насаждая криминально-коррупционные порядки в обществе и государстве в качестве нормы поведения.

На фоне этого у большинства рядовых людей снижается вера в способность государства бороться с коррупцией.  Падает также энтузиазм отдельных лиц, которые занимаются противодействием коррупции.

В связи с этим проведена антикоррупционная экспертиза Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ", представленная ниже и направленная на устранение возможностей незаконного преследования и увольнения чиновников, сообщивших о коррупции и требующих восстановления законности.

Экспертизой предлагается устранить пробел, позволяющий увольнять принципиальных чиновников. Это пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ", который установил запрет государственным служащим делать публичные высказывания, суждения и оценки.

В качестве обоснования экспертизы приведено Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011г. №14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ " и статьи 20 1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина".

В Конституционный суд обратились сотрудник Автозаводского РУВД Тольятти Алексей Мумолин и налоговый инспектор МИФНС России по ЦФО Любовь Кондратьева. Ее уволили за телекритику правил начисления командировочных, а Мумолин разоблачил «палочную» систему своего РУВД в видеообращении.

Суд признал допустимым публичное выражение государственным служащим мнения по вопросам, представляющим общественный интерес, а также информирование общественности о незаконных действиях или правонарушениях госоргана или должностного лица.

Конституционный суд РФ сделал вывод, что пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации":

-не предполагает безусловного прекращения служебного контракта (увольнения со службы) в случае публичного выражения государственным гражданским служащим или сотрудником милиции (полиции) тех или иных мнений, суждений и оценок;

-не может толковаться и применяться как запрещающий государственным гражданским служащим и сотрудникам милиции (полиции) все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки без учета их содержания и общественной значимости, мотивов, побудивших государственного служащего к публичному выступлению, затрагиваемых в нем проблем.

Также позитивными являются поправки Министерства труда и социальной защиты в закон «О противодействии коррупции», направленные на защиту лиц, сообщивших о коррупционном правонарушении.

Им было предложено следующее:

-бесплатная юридическая помощь;

-гарантия неразглашения сведений о нем и его родственниках со стороны работодателя и органов прокуратуры;

-защита заявителя от неправомерного увольнения в течение трех лет после сообщения о коррупционном нарушении.

В первой редакции законопроекта была также предусмотрена выплата материального вознаграждения в размере 5–15% от суммы предотвращенного ущерба.

Решение Конституционного суда РФ и инициатива Министерства труда и социальной защиты дают определенные надежды на поступательное движение в данной сфере.

Но, в целом, ситуация по борьбе с коррупцией в России остается плачевной.

Единичные позитивные инициативы недостаточны и  являются, в большей мере, результатом исполнения требований международных организаций и соглашений, в которых состоит Россия.

То есть они приняты фактически под давлением международного сообщества.

В этих условиях всем заинтересованным субъектам необходимо развивать позитивные тенденции по реализации международных антикоррупционных стандартов с учетом российских реалий.

10 мая 2019 года  

Степан Петров,

Руководитель Общественной организации «Якутия - Наше Мнение» 

сайт http://yakutian.org

блог http://stepanpetrov.blogspot.ru

электронная почта post@yakutian.org

тел. 8-914-224-24-11        

Заключение

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ"

                          

Общественная организация по мониторингу социально-экономической ситуации и информированию населения "Якутия - Наше Мнение", аккредитованная распоряжением Минюста России №2284 от 11.12.2015г. в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,

проведена антикоррупционная экспертиза в отношении Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ".

В пункте 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ", который устанавливает запрет, связанный с прохождением государственной гражданской службы,  и имеет следующее содержание:

«допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности»

выявлены следующие коррупциогенные факторы,  входящие в Постановление Правительства РФ №96 от 26.02.2010г.:  

Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Коррупциогенный фактор «Широта дискреционных полномочий» проявляется в том, что:

-положения данной нормы, зачастую, толкуются и применяются как запрет на все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки, что влечет за собой произвольное, необоснованное и неправомерное преследование (увольнение) добросовестных и принципиальных государственных служащих за публичные высказывания, суждения и оценки, сделанные в целях реализации интересов государства и общества. 

Коррупциогенный фактор «Нормативные коллизии» проявляется в противоречии между:

-запретом для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей,

-положениями Конституции РФ о свободе слова (статья 29), защите прав всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), законности (статья 15, часть 2), обеспечиваемой в том числе обязанностью граждан, прежде всего, состоящих с государством в служебных отношениях (государственными служащими), предотвращать нарушения закона.

Поэтому возникает необходимость исключения возможности произвольного, необоснованного и неправомерного преследования  (увольнения) добросовестных и принципиальных государственных служащих за публичные высказывания, суждения и оценки, сделанные в целях реализации интересов государства и общества. 

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:

дополнить пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" текстом следующего содержания:

«Кроме случаев, когда нарушение данного запрета:

-обусловлено реализацией государственных или общественных интересов;

-приводит к предотвращению ущерба государственным или общественным интересам;

-касается вопросов, затрагивающих проблемы социально-экономического развития, совершенствования работы органов государственной власти, борьбы с коррупцией и преступностью, иные общественно значимые темы».

Приложение

Обоснование  предложенных рекомендаций      

Приложение

Обоснование  предложенных рекомендаций

Меры по изменению пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" предлагаются в целях исключения возможности произвольного, необоснованного и неправомерного преследования  (увольнения) добросовестных и принципиальных государственных служащих за публичные высказывания, суждения и оценки, сделанные в целях реализации интересов государства и общества. 

Для обоснования рекомендаций приведем выводы и тезисы

Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011г. №14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ " и статьи 20 1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина",

которое находится по адресу https://rg.ru/2011/07/13/proverka-sud-dok.html

и касалось дел о незаконном увольнении госслужащего и милиционера за обоснованную критику вышестоящего руководства.

Конституционный Суд РФ принял справедливое и законное решение:

1. Признать нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации,

поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу оно не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

2. Правоприменительные решения, послужившие поводом для обращения граждан Кондратьевой Любови Николаевны и Мумолина Алексея Николаевича в Конституционный Суд Российской Федерации, если они приняты на основании пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20 [1] Закона Российской Федерации "О милиции" в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в обычном порядке при условии, что для этого нет иных препятствий.

Представим основные положения и выводы, сделанные в ходе рассмотрения дела. 

Согласно пункту 10 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", устанавливающей запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, государственному гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Конституционный суд сделал вывод, что  свобода слова - не только гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свои суждения, но и условие эффективности общественного контроля за действиями публичной власти, а конституционное требование о недопустимости принуждения к отказу от своих мнений и убеждений адресовано государственным органам, их должностным лицам, всем членам общества.

Запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, не должен использоваться для поддержания режима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение.

Они имеют право на свободу выражения своего мнения, но обязаны проявлять по отношению к государству (государственным органам и должностным лицам) лояльность и сдержанность. 

Вместе с тем над этой обязанностью государственных служащих иногда может превалировать заинтересованность общества в получении конкретной информации, необходимой для осуществления контроля за функционированием органов государственной власти в демократических системах, по вопросам, представляющим большое общественное значение, затрагивающим проблемы социально-экономического развития, совершенствования работы государственного аппарата, борьбы с преступностью, коррупцией и т.п.

Помимо содержания публичного высказывания, суждения, оценки к критериям, обусловливающим ограничение свободы выражения государственным служащим своего мнения, относится достоверность сообщенной им информации

Кроме того, необходима оценка возможного ущерба, который мог быть причинен властям (государственным интересам) публичным высказыванием государственного служащего, и сопоставление его объема с возможным положительным эффектом, который может быть достигнут в результате предания гласности соответствующей информации.

Реализация государственным служащим права на свободу выражения своего мнения может признаваться правомерной и соответствующей принципам, закрепленным в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, только в том случае, когда нарушение публичным высказыванием возложенных на него ограничений обусловлено общественными интересами, а не достижением личных целей, связанных в том числе с обидой, неприятием, ожиданием личной выгоды и т.п.

Общее правило, вытекающее из статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое обязывает государственных служащих к лояльности и осмотрительности в части публичных высказываний,

должно пониматься и применяться через призму соотнесения признаваемых Конституцией Российской Федерации ценностей, таких как:

-свобода слова (статья 29),

-защита прав всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2),

-законность (статья 15, часть 2), обеспечиваемая в том числе обязанностью граждан (прежде всего, состоящих с государством в служебных отношениях) предотвращать нарушения закона - с одной стороны, и уважения публичной власти как института, посредством которого народ осуществляет свою власть и который обеспечивает суверенитет Российской Федерации (статьи 3 и 4 Конституции Российской Федерации), - с другой стороны.

Необходимо учитывать также, что в отдельных случаях лояльность государственного служащего, понимаемая как формальное соблюдение запрета на выражение суждений, мнений и оценок, может затруднить или сделать невозможной защиту публичных интересов, законности, конституционных прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей,

при том что установленные законом в этих целях средства, включая отказ от исполнения неправомерных поручений, сообщение о коррупционных и других преступлениях, предложения о совершенствовании работы и т.п., могут быть недостаточными, безрезультатными или несоразмерно рискованными.

 В частности, это может иметь место в тех случаях, когда нарушение носит системный характер и в него вовлечены служащие (большая или влиятельная их часть), что побуждает их к противодействию мерам, предназначенным обеспечить публичный интерес, включая борьбу с коррупцией, замкнутостью, неэффективностью государственной службы.

Конституционный суд РФ сделал вывод, что пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации":

-не предполагает безусловного прекращения служебного контракта (увольнения со службы) в случае публичного выражения государственным гражданским служащим или сотрудником милиции (полиции) тех или иных мнений, суждений и оценок;

-не может толковаться и применяться как запрещающий государственным гражданским служащим и сотрудникам милиции (полиции) все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки без учета их содержания и общественной значимости, мотивов, побудивших государственного служащего к публичному выступлению, затрагиваемых в нем проблем.

Актуальность данной проблемы подтверждается тем, что ранее органы государственной власти сами ставили вопрос обеспечения защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях.

Министерство труда и социальной защиты подготовило поправки в закон «О противодействии коррупции», направленные на защиту лиц, сообщивших о коррупционном правонарушении.

Инициатива находится по адресу https://regulation.gov.ru/p/61960

Согласно предложениям Минтруда, в случае если госслужащий сообщает о коррупции в своем ведомстве, ему будет предоставлена бесплатная юридическая помощь и гарантия неразглашения сведений о нем и его родственниках со стороны работодателя и органов прокуратуры.

Было предложена защита заявителя от неправомерного увольнения в течение трех лет после сообщения о коррупционном нарушении. Уволить или перевести на другое место работы можно будет только после заседания аттестационной комиссии. В ее работе в обязательном порядке должен принимать участие прокурор. Надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, заявивших о коррупционных правонарушениях, будет осуществляться Генеральной прокуратурой.

В первой редакции законопроекта, помимо сохранения рабочего места, для заявителя был предусмотрен финансовый бонус. Предлагалась возможность выплаты материального вознаграждения, в случае если передача сообщения о коррупционном правонарушении позволила предотвратить причинение ущерба. Выплата предлагалась в размере 5–15% от суммы предотвращенного ущерба и не могла превышать 3 миллиона рублей.

На основании вышеизложенного в целях исключения возможности произвольного, необоснованного и неправомерного преследования  (увольнения) добросовестных и принципиальных государственных служащих за публичные высказывания, суждения и оценки, сделанные в целях реализации интересов государства и общества 

необходимо:

дополнить пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" текстом следующего содержания:

«Кроме случаев, когда нарушение данного запрета:

-обусловлено реализацией государственных или общественных интересов;

-приводит к предотвращению ущерба государственным или общественным интересам;

-касается вопросов, затрагивающих проблемы социально-экономического развития, совершенствования работы органов государственной власти, борьбы с коррупцией и преступностью, иные общественно значимые темы».