.: мая 2019

Законодательство о НКО – иностранных агентах :

возврат к советской практике подавления

инакомыслия и гражданских свобод

В последние годы был принят пакет законов об НКО, выполняющих функции иностранного агента.

В Федеральный закон №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" введены размытые и четко неопределенные понятия «политическая деятельность» и другие термины, что привело к неопределенности оснований для обязательной регистрации в качестве иностранного агента.

Это дало возможность привлечь к ответственности в зависимости от политической конъюнктуры любую неугодную НКО с иностранным финансированием и добиться ее закрытия, применив чрезмерные необоснованные виды наказаний в виде значительных денежных штрафов и уголовного преследования ее руководителей и участников.

Высокие штрафы и уголовное наказание участников НКО приводят к невозможности их дальнейшей работы и последующей ликвидации.

За непродолжительное время преследованию подверглись ряд НКО, занимающихся правозащитной, экологической, просветительской и другой общественной полезной деятельностью. Часть из них начала процесс своей ликвидации.

Правовые нормы об НКО-иноагентах из средства контроля и ограничения иностранного вмешательства в политическую сферу трансформировались в средство подавления инакомыслия и привели к тотальному государственному контролю над НКО с иностранными источниками финансирования и применению репрессивных мер административного и уголовного характера.

Это привело к узурпации власти, устранению конкуренции в гражданском обществе, массовым проявлениям волюнтаризма к НКО с иностранным финансированием.

Уничтожается независимый сектор гражданского общества России. Независимая и объективная гражданская позиция заменяется управляемым волеизъявлением псевдообщественных квазигосударственных НКО, поддерживающих любые решения органов власти.

Поэтому Федеральный закон №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" является типичным примером возврата к советской практике подавления инакомыслия и гражданских свобод.

Это отбрасывает Россию назад и уничтожает все значительные достижения в сфере политического плюрализма, свободы слова и объединения граждан.

Перечислим основные нормы, повлекшие ухудшение положения НКО.

1.) Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента

НКО-иноагент обязана подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Минюсту России предоставлено право самому включать НКО в реестр "иностранных агентов".

Негативные последствия. Регистрация в реестре НКО-иностранных агентов нарушает презумпцию невиновности и принуждает свидетельствовать против себя. Можно провести аналогию с советскими репрессиями 1937 года, когда правоохранительные органы в одностороннем порядке формировали списки «врагов народа», а расправа над инакомыслящими проходила «без суда и следствия».

Несмотря на наличие возможности обжалования, в современной России данный механизм, как показывает практика, носит формальный характер. В большинстве случаев участь неугодных НКО является предопределенной.

2.) Обязанности НКО, выполняющих функции иностранного агента

Наделение НКО статусом организации, выполняющей функции иностранного агента, возлагает на нее дополнительные обязанности: предоставление отчета о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов – один раз в полгода, документов о целях расходования денежных средств и использования иного имущества – ежеквартально; предоставление в уполномоченный орган аудиторского заключения – ежегодно; размещение в Интернете или предоставление СМИ для опубликования отчета о своей деятельности в объеме сведений – один раз в полгода; указание в издаваемых материалах, что эти материалы изданы НКО-иностранным агентом.

Негативные последствия. Возникновение неоправданных расходов НКО на аудит и подготовку отчетности. Указание в материалах, что они распространены НКО-иностранным агентом, формирует негативный образ.

3.) Ответственность НКО, выполняющих функции иностранного агента

Введена уголовная ответственность за злостное уклонение НКО-иностранных агентов от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения организации в реестр: данное деяние наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок (ст. 330.1 УК РФ).

Установлена административная ответственность за нарушение законодательства, регулирующего деятельность НКО - иностранного агента. Так, за непредставление такими НКО необходимой информации предусмотрен штраф: для должностных лиц – от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб., для юридических лиц – от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб.

В случае если НКО-иностранный агент не состоит в специальном реестре таких организаций, штраф для должностных лиц составит от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб., для юридических лиц – от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб.

Негативные последствия. Введение санкций, несоразмерных тяжести нарушений. При средней заработной плате в 30000 рублей штрафы в 300 000 – 500 000 рублей приводят к невозможности их оплаты. Наказание превращается из средства недопущения нарушений в последующем в инструмент прекращения деятельности НКО с иностранным финансированием.

4.) Внеплановые проверки НКО, выполняющих функции иностранного агента

Для проведения внеплановой проверки НКО-иностранного агента установлен отдельный перечень оснований, в том числе такие как:

-поступление в уполномоченный орган обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации из СМИ о фактах, свидетельствующих о наличии в деятельности такого НКО признаков экстремизма;

-наличие приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Примечательно, что при наличии в деятельности НКО признаков экстремизма внеплановая проверка проводится без предварительного уведомления НКО.

Негативные последствия. В основания внеплановой проверки НКО-иностранного агента включен широкий спектр источников сообщений без соответствующей проверки подобных сообщений и введения ответственности за представление ложных сообщений.

Это вполне соответствует советским традициям преследования инакомыслящих и поощрения «доносительства» и «стукачества», когда люди привлекались к ответственности без наличия достаточных оснований, только на основании анонимных доносов.

Формальной целью законодательства об НКО–иноагентах провозглашено сокращение влияния иностранных государств на государственную политику страны.

Однако, НКО не являются субъектами государственной политики, непосредственно управляющими государством и воздействующими на принятие решений органами власти. Принятие данных норм не имеет объективных оснований и не преследует каких-либо легитимных целей.

Реальной целью стало подавление гражданского общества, заявляющего о нарушениях норм международного права и законодательства РФ.

Данные действия являются политически мотивированными и преследуют цель прямого незаконного подавления свободы гражданского общества, а не обеспечение общественно-политической стабильности.

Условно можно выделить 2 базовых основания ограничения деятельности НКО с иностранным финансированием. Отдельно выделим их необоснованность.

Основание №1. «Борьба с лоббированием иностранных экономических и политических интересов»

Необоснованность заключается в том, что НКО напрямую не участвуют в политической деятельности и не принимают прямом участия в управлении государством, а органы государственной власти России принимают решения на независимой от НКО основе. Поэтому прямое лоббирование любыми НКО иностранных интересов является невозможным.

Они могут оказывать лишь косвенное воздействие в виде формирования общественного мнения и разработки рекомендаций для органов государственной власти. Однако, окончательное решение принимается только органами государственной власти.

Поэтому можно утверждать, что для борьбы с лоббированием НКО иностранных экономических и политических интересов не требуется принятие законодательства об НКО-иноагентах.

Основание №2. «Предотвращение неконституционной смены государственного строя»

Это может включать дестабилизацию общественно-политической стабильности, насильственный захват власти, проведение «цветных революций» и другие действия.

Необоснованность заключается в том, что государственные и правоохранительные органы России имеют мощные правовые инструменты подавления любой угрозы национальной безопасности. Поэтому деструктивная деятельность любых НКО может быть подавлена в рамках действующего законодательства без принятия данного закона.

Предотвращение неконституционной смены государственного строя в России строится на:

-функционировании системы превентивных запретов на создание деструктивных незаконных организаций и оперативного противодействия таким организациям;

-практическом использовании государственными и правоохранительными органами России мощных инструментов борьбы с любыми угрозами национальной безопасности.

В законодательстве России имеется достаточное количество правовых норм, противодействующим экстремистским, террористическим и другим антигосударственным деструктивным проявлениям, что позволяет эффективно противостоять любым дестабилизирующим факторам.

В России создана мощная инфраструктура обеспечения национальной безопасности, которая включает в себя вооруженные силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов государственной власти и другие государственные органы.

Таким образом, государственные и правоохранительные органы России имеют мощные ресурсы подавления любой угрозы национальной безопасности.

Поэтому можно утверждать, что предотвращение неконституционной смены государственного строя при участии НКО не требует принятия законодательства об НКО-иноагентах.

Принятие данного законодательства направлено на незаконное, необоснованное, политически мотивированное подавление гражданского общества России и выборочное преследование НКО, которые имеют иностранные источники вне зависимости от того, занимаются ли они политической деятельностью или нет.

Подобная односторонняя направленность законодательства приводит к дискредитации государственной власти, разрушению основ гражданского общества, неэффективному расходованию бюджетных средств, отвлечению значительных ресурсов на выявление мнимых угроз и размыванию целей обеспечения национальной безопасности государства.

Действующее определение «НКО, участвующая в политической деятельности» подлежит корректировке ввиду несоответствия требованиям юридической ясности и непротиворечивости отдельных определений, раскрывающих его:

-"участие в организации и проведении публичных мероприятий";

-"публичные обращения к государственным органам";

-"распространение мнений о принимаемых государственными органами решениях».

Таким образом, любые неполитические действия НКО, такие как защита экологии, борьба с коррупцией, защита прав граждан и другие, в ходе которых были проведены публичные мероприятия, распространены обращения и информация, могут быть признаны политическими.

Данное противоречие подлежит устранению путем корректировки законодательства.

Краеугольным камнем в определении «антигосударственности» тех или иных действий НКО является вопрос выбора методов «защиты политических и экономических интересов государства», которые в реальности, зачастую, являются интересами чиновников и олигархов.

Универсальным инструментом подавления инициатив по реализации гражданских прав является их произвольное отнесение к действиям в ущерб «политическим и экономическим интересам государства».

В данном случае принципиальным является обеспечения верховенства закона над произвольным решением о приемлемости или неприемлемости тех или инициатив и действий НКО.

В тоже время соблюдение политических и экономических интересов государства должно осуществляться не запретами НКО представлять те или иные позиции, а органами государственной власти, уполномоченными на принятие решений (Правительство РФ, Государственная Дума РФ и другие).

Деятельность НКО не может быть отнесена к политической деятельности, если она направлена на восстановление нарушенных прав в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права при условии мотивированного обоснования своей позиции.

Зачастую, деятельность НКО по восстановлению нарушенных прав незаконно ограничивается по формальной причине «лоббирование иностранных политических и экономических интересов». Органы власти просто «вешают ярлык» «иностранных агентов» с целью воспрепятствования законной деятельности НКО.

В результате ущемляются законные прав интересы граждан, попирается закон, а нарушения законодательства и международного права продолжаются.

НКО и граждане РФ должны иметь право требовать изменений решений государственных органов, принятых в нарушение законодательства РФ и норм международного права, то есть добиваться реализации своих прав.

Нарушение прав может касаться любых сфер жизни. Приоритетным должно быть объективное и критическое рассмотрение ситуации.

Экономическое развитие страны, освоение природных ресурсов, политическая деятельность, борьба за сегменты мирового рынка и другие направления государственной политики не должны осуществляться за счет грубого нарушения прав и свобод граждан, гарантированных законодательством РФ и нормами международного права.

Однако, многие действия власти осуществляются в ущерб законным интересам населения.

Псевдогосударственная политика в интересах меньшинства (чиновников и олигархов) часто вступает в противоречия с реальными интересами населения России.

Меньшинством создается ситуация, когда грубейшие нарушения прав граждан органично и воедино вплетаются в законодательство, государственную политику и институциональные механизмы, делая невозможным реализацию норм международного права.

Россия обязана соблюдать все общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ратифицированные международные договоры, так как является участником ООН и других международных организаций.

Однако, на высшем государственном уровне России царит правовой нигилизм и волюнтаризм. Отдельные высшие должностные лица России, зачастую, сами грубо нарушают нормы международного права.

Это требует принятия соответствующих мер реагирования со стороны мирового сообщества.

Это является реализацией прав каждого гражданина России на достойную жизнь и свободное развитие, принадлежащие каждому по рождению и гарантированные Конституцией РФ и международным правом.

Меньшинство в лице чиновников и олигархов не могут указывать, какие права подлежат реализации в России, а какие нет.

Все граждане России имеют право на достойную жизнь, справедливое распределение жизненных благ, благоприятную экологическую обстановку, честные демократические выборы, приемлемые условия труда и другие условия жизни.

Поэтому необходимо установить требования недопустимости отнесения деятельности НКО по восстановлению нарушенных прав в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права к политической деятельности.

В целях исключения возможности произвольного, необоснованного и неправомерного привлечения к ответственности практически любой неугодной НКО с иностранным финансированием

наша организация провела антикоррупционную экспертизу в отношении Федерального закона №7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

С экспертизой можно ознакомиться ниже.

20 мая 2019 года

Степан Петров,

Руководитель Общественной организации «Якутия - Наше Мнение»

сайт http://yakutian.org

блог http://stepanpetrov.blogspot.ru

электронная почта post@yakutian.org

тел. 8-914-224-24-11

Заключение

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Федерального закона №7-ФЗ "О некоммерческих организациях"

Общественная организация по мониторингу социально-экономической ситуации и информированию населения "Якутия - Наше Мнение", аккредитованная распоряжением Минюста России №2284 от 11.12.2015г. в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,

проведена антикоррупционная экспертиза в отношении Федерального закона №7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

В пункте 6 статьи 2 Федерального закона №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" выявлены следующие коррупциогенные факторы, входящие в Постановление Правительства РФ №96 от 26.02.2010г.:

Отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).

Коррупциогенные факторы «Отсутствие или неполнота административных процедур», «Широта дискреционных полномочий» проявляются в неопределенности понятия «политическая деятельность» и других терминов, что привело к неопределенности оснований для обязательной регистрации в качестве иностранного агента.

Это дает возможность привлечь к ответственности в зависимости от политической конъюнктуры любую неугодную НКО с иностранным финансированием и добиться ее закрытия, применив чрезмерные необоснованные виды наказаний в виде значительных денежных штрафов и уголовного преследования ее руководителей и участников.

Эта и другие правовые нормы об НКО, выполняющих функции иностранного агента, из средства контроля и ограничения иностранного вмешательства в политическую сферу трансформировались в средство подавления инакомыслия и привели к тотальному государственному контролю над НКО с иностранными источниками финансирования и применению репрессивных мер административного и уголовного характера.

Подобная односторонняя направленность данных норм привела к следующим негативным последствиям:

-подавление гражданского общества, устранение в нем конкуренции;

-массовые проявления волюнтаризма к НКО с иностранным финансированием;

-уничтожение достижений в сфере политического плюрализма, свободы слова и объединения граждан;

-возврат к советской практике подавления гражданских свобод и инакомыслия;

-неэффективное расходование бюджетных средств;

-отвлечение значительных ресурсов на выявление мнимых угроз;

-размывание целей обеспечения национальной безопасности государства.

Поэтому возникает необходимость исключения возможности произвольного, необоснованного и неправомерного привлечения к ответственности практически любой неугодной НКО с иностранным финансированием в зависимости от политической конъюнктуры.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается заменить пункт 6 статьи 2 Федерального закона №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" следующим текстом:

«Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении действий, которые непосредственно преследуют цель:

-изменения конституционного строя и государственного устройства Российской Федерации;

-изменения статуса и полномочий субъектов осуществления государственной власти (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, Суды Российской Федерации, другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, политические партии).

К политической деятельности не относится деятельность, направленная на:

-изменение действующего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в целях приведения в соответствии с нормами международного права;

-воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, формирование общественного мнения, проведение публичных действий (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, распространение агитационных материалов) с целью соблюдения законодательства Российской Федерации и норм международного права;

-критическое рассмотрение и оспаривание решений, принятых государственными органами в нарушение законодательства Российской Федерации и норм международного права.

Также к политической деятельности не относится деятельность, которая осуществляется для достижения уставных целей деятельности некоммерческой организации по следующим видам деятельности:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;

12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан Российской Федерации;

13) проведение поисковой работы, направленной на выявление неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков защитников Отечества, установление имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества;

14) участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ».

Приложения

1.) Обоснование предложенных рекомендаций

2.) Обзор Особого мнения судьи Конституционного Суда РФ В.Г.Ярославцева

Приложение 1

Обоснование предложенных рекомендаций

Содержание

1.Основные положения законодательства об НКО,

выполняющих функции иностранного агента

1.1.Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента

1.2.Обязанности НКО, выполняющих функции иностранного агента

1.3.Ответственность НКО, выполняющих функции иностранного агента

1.4. Внеплановые проверки НКО, выполняющих функции иностранного агента

2.Основные нарушения, допущенные применением законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

2.1.Незаконность ограничения деятельности НКО, которые имеют иностранные источники, но не занимаются политической деятельностью

2.2.Необоснованность и политическая мотивированность введения законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

2.3. Негативные последствия необоснованного и политически мотивированного введения законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

2.4. Экспертное мнение о нарушениях, допущенных применением законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

3.Однозначная идентификация определения «НКО, участвующая в политической деятельности»

3.1. Определение сферы политической деятельности в дифференциации от других сфер общественной жизни

3.2. Противоречия в определении «политическая деятельность»

3.3. Недопустимость отнесения деятельности НКО по восстановлению нарушенных прав к политической деятельности

3.4. Идентификация определения «НКО, участвующая в политической деятельности» в соответствии с требованиями юридической ясности и непротиворечивости

Для подготовки данного обоснования были использованы следующие нормативные правовые акты:

1.Федеральный закон от 02.06.2016 N 179-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" и статью 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"

2.Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента"

3.Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"

4.Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

5.Уголовный кодекс РФ

6.Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

7.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

8.Приказ Минюста России от 30 ноября 2012 г. № 223 "О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента"

9.Федеральный закон от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"

Далее по тексту данный пакет законов будет называться законодательство об НКО, выполняющих функции иностранного агента.

Также были использованы следующие материалы:

-Аналитическая статья компании «Гарант» «Законодательство о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента: соответствует Конституции РФ или нет» (источник: http://www.garant.ru/article/529521);

-Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г.Ярославцева по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части 6 статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобам Уполномоченного по правам человека в РФ, Фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л.Г.Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева (источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161690);

-Жалоба в Европейский суд по правам человека "«Голос» и другие НКО против России" от 05.02.2013г. (источник http://www.memo.ru/uploads/files/950.pdf).

Основные положения законодательства об НКО,

выполняющих функции иностранного агента

Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в настоящем Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее - иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

(п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; далее – Закон № 7-ФЗ).

Большинство положений закона повлекли за собой негативные последствия и ухудшили положение НКО. Поэтому после каждого описания наиболее существенных положений будет приведена оценка негативных последствий.

1.1. Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента

Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ ввел в закон №7-ФЗ следующий абзац:

Некоммерческая организация, намеревающаяся после государственной регистрации осуществлять свою деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, обязана до начала осуществления такой деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Ведение реестра НКО-иностранных агентов осуществляется Минюстом России на основании приказа Минюста России от 30 ноября 2012 г. № 223 "О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента". Включение организации в реестр происходит на основании документированной информации, представленной в бумажном или электронном виде. При несоответствии сведений приоритет имеют бумажные носители.

Реестр на бумажных носителях состоит из дел, содержащих материалы об НКО, выполняющих функции иностранных агентов. Реестр на электронных носителях формируется из учетных разделов, которые открываются и ведутся в отношении каждой некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. В электронном реестре, в частности, отражаются полное наименование агента, сведения об учредителях некоммерческой организации, ее реестровый номер. Кроме того, указываются данные об иностранных источниках поступления денежных средств и иного имущества, а также цели их расходования.

Для включения организации в реестр необходимо подать заявление в Минюст России или его территориальный орган непосредственно либо в виде почтового отправления с описью вложения. Также его можно направить в форме электронного документа через Интернет, в том числе через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций).

В Приказе Минюста России отмечается, что реестр должен храниться и обрабатываться в местах, недоступных для посторонних лиц. Для предотвращения полной утраты сведений формируются резервные копии. Помимо этого, некоторые сведения, содержащиеся в реестре, размещаются на официальном сайте Минюста России.

4 июня 2014 года Минюсту России предоставлено право самому включать НКО в реестр "иностранных агентов" (Федеральный закон № 147 "О внесении изменений в статью 32 федерального закона "О некоммерческих организациях"). Также законом предусматривается, что решение о включении НКО в реестр "иностранных агентов" может быть обжаловано в суде.

Негативные последствия применения данных положений

Регистрация в реестре НКО-иностранных агентов нарушает презумпцию невиновности и принуждает свидетельствовать против себя.

Можно провести аналогию с советскими репрессиями 1937 года, когда правоохранительные органы в одностороннем порядке формировали списки «врагов народа», а расправа над инакомыслящими проходила «без суда и следствия».

1.2. Обязанности НКО, выполняющих функции иностранного агента

Наделение НКО статусом организации, выполняющей функции иностранного агента, возлагает на нее дополнительные обязанности:

-предоставление в уполномоченный орган отчета о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов – один раз в полгода;

-предоставление в уполномоченный орган документов о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, – ежеквартально;

-предоставление в уполномоченный орган аудиторского заключения – ежегодно;

-размещение в Интернете или предоставление СМИ для опубликования отчета о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган – один раз в полгода;

-указание в материалах, издаваемых и (или) распространяемых НКО-иностранным агентом, в том числе через СМИ и (или) с использованием Интернета, что эти материалы изданы и (или) распространены НКО-иностранным агентом.

Негативные последствия применения данных положений

Возникновение неоправданных расходов НКО на аудит и подготовку отчетности. -Указание в материалах, что они распространены НКО-иностранным агентом, формирует негативный образ.

1.3. Ответственность НКО, выполняющих функции иностранного агента

Закон №121-ФЗ предусмотрел отдельную статью, определяющую уголовную ответственность за злостное уклонение НКО-иностранных агентов от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения организации в реестр: данное деяние наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок (ст. 330.1 УК РФ).

Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства, регулирующего деятельность НКО, выполняющих функции иностранного агента. Так, за непредставление такими НКО необходимой информации в соответствующий государственный орган предусмотрен штраф: для должностных лиц – от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб., для юридических лиц – от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб.

Такие же штрафы предусмотрены в случае, когда указанные НКО размещают в СМИ или Интернете информацию без упоминания о том, что она исходит от иностранного агента.

Наконец, если НКО-иностранный агент продолжает работать, несмотря на решение о приостановлении ее деятельности, организаторов работы могут оштрафовать на сумму от 30 тыс. руб. до 50 тыс. руб., а участников такого НКО – от 3 тыс. руб. до 5 тыс. руб.

Негативные последствия применения данных положений.

Введение санкций, несоразмерных тяжести нарушений. При средней заработной плате в 30000 рублей штрафы в 300 000 – 500 000 рублей приводят к невозможности их оплаты. Наказание превращается из средства недопущения нарушений в последующем в инструмент прекращения деятельности НКО с иностранным финансированием.

1.4. Внеплановые проверки НКО,

выполняющих функции иностранного агента

Для проведения внеплановой проверки НКО-иностранного агента ст. 32 Закона № 7-ФЗ установлен отдельный перечень оснований:

-истечение содержащегося в ранее внесенном предупреждении уполномоченного органа срока устранения нарушения;

-поступление в уполномоченный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления о нарушении законодательства РФ в сфере деятельности НКО;

В случае, если НКО, выполняющая функции иностранного агента, не подала заявление о включении ее в реестр, Минюст России и его должностные лица имеют право приостановить своим решением ее деятельность на срок не более шести месяцев. При несогласии с таким решением НКО вправе обратиться в суд или предоставить в Минюст России заявление о включении ее в реестр. При обжаловании решения в судебном порядке Минюст России должно будет доказать законность принятого решения и предоставить суду доказательства о соответствии некоммерческой организации признакам (критериям), позволяющим определить ее статус как НКО-иностранный агент.

Негативные последствия применения данных положений

Российский законодатель включил в основания внеплановой проверки НКО-иностранного агента широкий спектр источников сообщений без соответствующей проверки подобных сообщений и введения ответственности за представление ложных сообщений.

Основные нарушения, допущенные применением

законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

2.1. Незаконность ограничения деятельности НКО,

которые имеют иностранные источники,

но не занимаются политической деятельностью

По заявлениям разработчиков законодательство об НКО, выполняющих функции иностранного агента, призвано обеспечить открытость и публичность деятельности НКО, выполняющих функции иностранных агентов и организовать должный общественный контроль за их работой.

Целью этих изменений было провозглашено установление контроля за деятельностью иностранных агентов и ограничение иностранного вмешательства в управление государством посредством воздействия на государственную политику и принятие решений органами власти.

В реальности эти нормы привели к грубому нарушению основных демократических прав и свобод граждан в нарушение норм международного права, конституционного, антикоррупционного и иного законодательства путем введения :

-чрезмерного государственного контроля над НКО, неадекватного фактической ситуации;

-необоснованных обременений и карательных санкций.

Выделим 2 основных аспекта нарушений – это тесно взаимосвязанные друг с другом нарушения конституционного и антикоррупционного законодательства России.

Нарушение конституционного законодательства выражается в нарушении конституционных прав на свободу слова, права граждан на объединение и участие в управлении государством.

Нарушение антикоррупционного законодательства выражается в неопределенности понятия «политическая деятельность» и других терминов, что свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов «Отсутствие или неполнота административных процедур» и «Широта дискреционных полномочий». Это привело к неопределенности оснований для обязательной регистрации в качестве иностранного агента и дало государственным и правоохранительным органам возможность произвольного отнесения практически любых НКО, имеющих иностранное финансирование, но не занимающихся политической деятельностью, к иностранным агентам.

В этих условиях к ответственности в зависимости от политической конъюнктуры можно привлечь любую неугодную НКО с иностранным финансированием.

Применение чрезмерных видов наказаний в виде значительных денежных штрафов и уголовного преследования руководителей и участников НКО приводят к невозможности их дальнейшей работы и последующей ликвидации.

В результате этого законодательство об НКО, выполняющих функции иностранного агента, из средства контроля и ограничения иностранного вмешательства в политическую сферу трансформировалось в средство подавления инакомыслия и привело к тотальному государственному контролю над НКО с иностранными источниками финансирования и применению репрессивных мер административного и уголовного характера.

Поэтому данный закон является типичным примером возврата к советской практике подавления гражданских свобод и инакомыслия. Это отбрасывает Россию назад и уничтожает все значительные достижения в сфере политического плюрализма, свободы слова и объединения граждан.

Эти нормы и незаконное воспрепятствование участия оппозиционных партий в политических выборах возвращает Россию к диктарско-тоталитарной системе управления.

Нормы закона и практика его применения привела к следующим крайне негативным последствиям:

-несоответствие требованиям юридической ясности и непротиворечивости;

-дискриминация НКО;

-нарушение презумпции невиновности;

-посягательство на достоинство личности;

-возникновение обязательств НКО с любым иностранным финансированием свидетельствовать против самого себя.

Они не соответствуют Конституции РФ, так как ограничивают свободу слова, права граждан на объединение и участие в управлении государством.

Таким образом, в качестве основной проблемы можно выделить неопределенность понятия «политическая деятельность» и других определений, что дает возможность привлечь к ответственности в зависимости от политической конъюнктуры любую неугодную НКО с иностранным финансированием и добиться ее закрытия, применив чрезмерные необоснованные виды наказаний в виде значительных денежных штрафов и уголовного преследования их руководителей и участников.

Другой проблемой является прямое подавление гражданского общества, установление диктаторско-тоталитарного режима и доминирование псевдонезависимых НКО, подконтрольных государству и являющихся фактически квазигосударственными образованиями.

Для решения проблем, связанных с незаконным ограничением деятельности НКО, которые имеют иностранные источники, но не занимаются политической деятельностью, необходимо принятие следующих мер:

1.Устранение коррупциогенных факторов «Отсутствие или неполнота административных процедур» и «Широта дискреционных полномочий» из законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента.

2.Декриминализация наказания за уклонение от регистрации в качестве иностранного агента.

2.2. Необоснованность и политическая мотивированность введения законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

Формальной целью законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента, провозглашено сокращение влияния иностранных государств на государственную политику страны.

Однако, НКО не являются субъектами государственной политики, непосредственно управляющими государством и воздействующими на принятие решений органами власти.

Субъекты государственной политики,

непосредственно управляющими государством

Субъекты, не принимающие

прямого участия в управлении государством

Органы государственной власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления, политические партии.

Цель их деятельности – непосредственное управление государством

Они принимают решения на независимой от НКО основе.

Общественные объединения граждан

Цели их деятельности – достижение общественных благ.

НКО не принимают прямого участия в принятии решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий.

Принятие данных норм не имеет объективных оснований и не преследует каких-либо легитимных целей.

Реальной целью стало подавление гражданского общества, заявляющего о нарушениях норм международного права и законодательства РФ, с целью реализации государственной политики в интересах меньшинства (чиновников и олигархов) в ущерб интересам большинства (народа).

Данные действия органов государственной власти России являются политически мотивированными и преследуют цель прямого незаконного подавления свободы гражданского общества, а не обеспечение общественно-политической стабильности.

Основание №1. «Борьба с лоббированием иностранных экономических и политических интересов»

Они могут оказывать лишь косвенное воздействие в виде формирования общественного мнения и разработки рекомендаций для органов государственной власти.

Однако, окончательное решение принимается только органами государственной власти.

Поэтому можно утверждать, что для борьбы с лоббированием НКО иностранных экономических и политических интересов не требуется принятие законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента.

Основание №2. «Предотвращение неконституционной смены государственного строя»

Предотвращение неконституционной смены государственного строя в России строится на:

Согласно статьи 13 Конституции РФ запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Существует 2 основных типа организаций, деятельность которых должна быть прекращена:

-экстремистские и террористические организации, угрожающие национальной безопасности государства;

-деструктивные организации, угрожающие здоровью и безопасности населения.

Противодействие таким организациям успешно реализуется в рамках уголовного законодательства.

Глава 29 Уголовного Кодекса РФ «Преступления против основ государственного строя и безопасности государства» содержит следующие статьи:

-статья 239 «Создание некоммерческой организации, посягающей на личность и права граждан»;

-статья 282.1. «Организация экстремистского сообщества»;

-статья 282.2. «Организация деятельности экстремистской организации»;

-статья 282.3. «Финансирование экстремистской деятельности»;

-статья 278 «Насильственный захват власти или насильственное удержание власти»;

-статья 279 «Вооруженный мятеж»;

-статья 280 «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности»;

-статья 280.1.«Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации»;

-статья 282 «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства».

Также в УК РФ содержится глава 24 «Преступления против общественной безопасности», глава 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

Действует Федеральный закон № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в рамках которого осуществляется эффективное противодействие основным угрозам безопасности, в том числе, таким как насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ и воспрепятствование законной деятельности государственных органов.

Таким образом, государственные и правоохранительные органы России имеют мощные ресурсы подавления любой угрозы национальной безопасности, представленные в виде:

-правовой основы деятельности;

-высокоэффективной инфраструктуры;

-значительного количества людских ресурсов.

Поэтому можно утверждать, что предотвращение неконституционной смены государственного строя при участии НКО не требует принятия законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента.

На основании изложенного можно утверждать, что принятие данного законодательства направлено на незаконное, необоснованное, политически мотивированное подавление гражданского общества России и выборочное преследование НКО, которые имеют иностранные источники вне зависимости от того, занимаются ли они политической деятельностью или нет.

2.3. Негативные последствия необоснованного и

политически мотивированного введения законодательства

об НКО, выполняющих функции иностранного агента

С учетом негативных последствий можно утверждать, что главной целью законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента, является принуждение НКО к ликвидации путем ограничения нормальной деятельности, наложения неправомерных обременений и карательных санкций.

Именно, такой совокупный кумулятивный эффект дают меры и санкции, предусмотренным данным законодательством.

Меры	Негативные последствия и обременения	Негативный результат
Принуждение к регистрации в реестре НКО-иностранных агентов	Нарушение презумпции невиновности, принуждение свидетельствовать против себя	Дискриминация деятельности в НКО с иностранным финансированием, признание их деятельности «антигосударственной» и «не соответствующей интересам государства»
Указание в материалах, что они распространены «НКО-иностранным агентом»	Формирование крайне негативного стереотипного образа: «шпион», «агент иностранной разведки», «предатель»	Негативное отношение к НКО с иностранным финансированием, отказ от сотрудничества с ними
Введение дополнительной отчетности	Неоправданное увеличение расходов НКО на аудит и подготовку отчетности	Сокращение деятельности крупных и средних НКО, ликвидация НКО с низким уровнем дохода
Штрафные санкции	Несоразмерно и неоправданно высокие штрафы, уровень которых в десятки раз превышает средние доходы населения	Для большинства НКО означает прекращение деятельности
Приостановление деятельности	Прекращение экологических, правозащитных, просветительских и других социально значимых проектов	Прямое подавление гражданского общества
Уголовное преследование	Непропорционально содеянному наказание	Незаконное преследование невиновных лиц по политическим мотивам

Необходимо отметить, что НКО с иностранным финансированием, зачастую, работают по тем направлениям, где не хватает финансирования из российских источников, и содействуют решению актуальных проблем.

Прекращение их деятельности может привести к существенному ухудшению положения в разных сферах жизни, в том числе жизненно важных для отдельных категорий населения.

Из-за псевдопатриотических имперских амбиций российских политиков страдают граждане России, так как в результате ограничений не выполняются многие социально значимые проекты с международным участием.

Можно провести аналогию с законом о запрете усыновления иностранцами детей-сирот с инвалидностью. Эти действия является псевдопатриотическими, так как на родине их жизнь неблагополучна ввиду отсутствия в России эффективной системы лечения и адаптации детей-инвалидов.

В США и развитых странах Западной Европы, дети-сироты с инвалидностью получили бы возможность достойно жить, и, в некоторых случаях, выздороветь, получив адекватное лечение. А в России дети-инвалиды без родителей обречены на нечеловеческое существование и мучительную смерть.

Цинизм и лицемерие чиновников и депутатов, лишивших никому не нужных в России детей-ивалидов шансов на лучшую жизнь, заключается в том, что они не предложили каких-либо равноценных мер по улучшению ситуации.

Псевдопатриоты из органов власти России почему-то не стремятся усыновить детей-инвалидов и дать им должный уход.

Циничная и лицемерная государственная политика двойных стандартов в России привела к крайне негативным фактическим результатам, когда любая неполитическая деятельность может быть произвольно отнесена к политической деятельности и НКО может подвергнуться уголовному преследованию и карательным санкциям.

В течение последних лет появились первые негативные результаты подобной политики.

НКО	Основание неправомерного отнесения неполитической деятельности к политической деятельности
Ассоциация некоммерческих организаций "В защиту прав избирателей "ГОЛОС"	Продвижение проекта Избирательного кодекса РФ, подготовленного в рамках соглашения с Европейской комиссией и размещенного с другими материалами в сети "Интернет", а также в проведение "круглого стола", на котором обсуждался проект Избирательного кодекса РФ, иные публичные дискуссии по вопросам изменения избирательного законодательства.
Некоммерческое учреждение "Муравьевский парк устойчивого природопользования"	Опубликование на сайте письма, содержащего адресованную гражданам просьбу поставить подписи в поддержку обращения к губернатору Амурской области о закрытии весенней охоты.
Региональная общественная организация Амурский экологический клуб "Улукиткан"	Реализация проекта "Конкурс для журналистов и общественная акция, посвященные 25-й годовщине Чернобыльской аварии". Публичное мероприятие в форме пикетирования.
Фонд "Костромской центр поддержки общественных инициатив"	Наблюдение на выборах, заседание "круглого стола" на тему "Перезагрузка перезагрузки: куда движутся российско-американские отношения?", размещение об этом информации в сети "Интернет".

В 2013 году от правозащитных НКО России была подана Жалоба в Европейский суд по правам человека "«Голос» и другие НКО против России", в которой описаны основные негативные последствия введения данного законодательства.

Приведем перечень НКО, обратившихся в суд, их цели и виды неполитической деятельности, которые отнесены или могут быть неправомерно отнесены к политической деятельности.

НКО, обратившиеся в ЕСПЧ	Цель деятельности	Неполитическая деятельность, которая стала или может быть основанием неправомерного отнесения к политической деятельности
1.Калининградская региональная общественная организация "Экозащита"	Защита окружающей среды и конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду в Калининградской области	Экозащита привлекает внимание общественности к экологическим проблемам и выступает за изменение экологического законодательства России. Уделяет особое внимание проблемам безопасности энергетики. Экозащита постоянно критикует органы государственной власти РФ за использование атомной энергии, ископаемых природных ресурсов и за утилизацию ядерных отходов. Осуществляет защиту прав пострадавших от ядерных аварий в судах.
2. Фонд в поддержку демократии "Голос"	Независимое наблюдение за выборами в России. Защита избирательных прав граждан.	Усиление роли НКО и граждан в процессе принятия решений государственными органами. Информирование общественности о правовом регулировании проведения выборов в России. Во время последних выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 года, а также выборов Президента 4 марта 2012 года, «Голос» публично заявлял о масштабных фальсификациях и нарушениях избирательного законодательства.
3. Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация "Гражданский Контроль"	Соблюдение прав человека правоохранительными органами и судами	Направления деятельности: прозрачность судопроизводства, доступ к правосудию, внедрение медиационных процедур, развитие службы пробации, доступ к правительственной информации, противодействие ксенофобии и расовой нетерпимости. Общественные кампании по перечисленным тематикам и участие в диалоге с российскими государственными органами с целью изменения существующего законодательства, практики и/или государственной политики в этих вопросах.
4. Региональная общественная благотворительная организация помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское Содействие"	Содействие в решении проблем миграции в России	Оказание юридической, медицинской и социальной помощи вынужденным мигрантам (беженцам, вынужденным переселенцам, перемещённым внутри страны лицам) в России; борьба с безгражданством; противодействие дискриминации мигрантов; улучшение общественного мнения по отношению к мигрантам; содействие улучшению законодательства и государственной политики в области миграции в России.
5.Межрегиональная общественная организация "Комитет Против Пыток"	Борьба с использованием пыток правоохранительными органами в России	Юридическая, медицинская и социальная помощь жертвам пыток; отслеживание и сбор информации об использовании пыток; привлечение общественного внимания к проблеме использования пыток в России и ее масштабам; содействие формированию общественного мнения в духе неприятия применения насилия и жестокости государственными органами при осуществлении управления, поддержания правопорядка и отправления правосудия. КПП активно содействует совершенствованию законодательства с целью разработки механизмов по предотвращению использования пыток.
6. Автономная некоммерческая организация "Машр"	Противодействие насильственным исчезновениям	Мониторинг случаев насильственных исчезновений в Ингушетии и прилегающих регионах, информирования общественности обо всех случаях похищения людей, когда есть основания считать, что эти преступления совершили представители государственных силовых ведомств. Машр также отслеживает и предаёт гласности иные случаи нарушений со стороны правоохранительных органов в Республике Ингушетия, такие как пытки, бесчеловечное обращение, несоразмерное применение силы в ходе специальных операций.
7.Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал"	Содействие построению развитого гражданского общества и демократического правового государства, исключающего возможность возврата к тоталитаризму; утверждение прав личности в политической практике и общественной жизни	Текущая деятельность Международного Мемориала делится на две главные отрасли: 1) историческая и просветительная деятельность, включая исследование и предание гласности информации о преступлениях и массовых нарушениях прав человека, совершенных тоталитарными режимами в прошлом и имеющих последствия в настоящем, увековечение памяти жертв политических репрессий, инициирование публичных обсуждений по этим проблемам и 2) правозащитная деятельность, включая, среди прочего, юридическую помощь жертвам политических репрессий, содействие законотворческому процессу с целью улучшения правовых гарантий жертвам политических репрессий
8.РОО "Московская группа содействия выполнению Хельсинских соглашений – Московская Хельсинская Группа"	Широкий спектр защиты прав человека	МХГ – это многопрофильная НКО, которая охватывает широкий круг вопросов правозащитной деятельности. Главные сферы деятельности МХГ включают: 1) отслеживание нарушений прав человека в России в различных областях, начиная от прав ребенка и заканчивая свободой выборов; 2) образовательная и просветительская деятельность, включая организацию, в том числе, школ по правам человека, проведение семинаров и тренингов; 3) поддержка правозащитных инициатив других НКО.
9. Фонд содействия защите прав и свобод граждан "Общественный Вердикт"	Реализация юридической и социальной защиты прав и свобод граждан РФ, пострадавших в результате несовершенства правоохранительной системы РФ	Сбор и анализ информации о нарушении прав человека, предоставляет юридическую и социальную поддержку жертвам нарушений, разрабатывает рекомендации по усовершенствованию правоохранительной системы РФ, способствует информированности общества о существующих системных проблемах в деятельности российских правоохранительных органов.
10. Межрегиональная общественная организация "Правозащитный Центр Мемориал"	Широкий спектр защиты прав человека	Работа ПЦ Мемориал включает семь главных программ, касающихся следующих вопросов: 1) ведение дел в ЕСПЧ (совместный проект ПЦ "Мемориал" и Европейского центра защиты прав человека); 2) отслеживание нарушений прав человека в ходе вооруженного конфликта и контртеррористических операций на Северном Кавказе (программа "Горячие точки"); 3) противодействие фабрикации уголовных дел в России; 4) поддержка лиц, преследуемых в уголовном порядке по политическим мотивам, защита активистов гражданского общества; 5) правовая помощь мигрантам в России (программа "Миграция и право"); 6) гармонизация межэтнических взаимоотношений. 7) мониторинг нарушений прав человека в Центральной Азии.
11. Общероссийское общественное движение "За Права Человека"	Широкий спектр защиты прав человека	Движение "За права человека" – многопрофильная НКО, деятельность которой охватывает широкий спектр вопросов, включая борьбу против нарушения прав человека сотрудниками правоохранительных органов, защиту права граждан на получение медицинской помощи и социальных выплат, оказание организационной, методической, информационной и иной помощи правозащитным, профсоюзным, экологическим и иным НКО, деятельность которых содействует развитию гражданского общества. Движение "За права человека" активно занимается вопросами образования, распространением идей открытого гражданского общества в России, а также работой над законопроектами.

Данные НКО выполняют важную правозащитную работу на национальном уровне. Создание препятствий в их работе или прекращение из деятельности нарушает баланс интересов общества и государства.

Описанные негативные последствия являются яркими примерами нарушения конституционных прав граждан и норм международного права.

2.4. Экспертное мнение о нарушениях, допущенных применением

законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

Приведем мнения экспертов-специалистов в области права, которые подтверждают незаконность ограничения деятельности НКО, которые имеют иностранные источники, но не занимаются политической деятельностью.

В аналитической статья компании «Гарант» приведены следующие аргументы (статья издана 12 марта 2014 года, некоторые описываемые нормы могут изменены).

Норма, определяющая НКО-иностранных агентов (п. 6 ст. 2 Закона № 7-ФЗ), изложена таким образом, что может повлечь неопределенность при ее применении.

В п. 6 ст. 2 Закона № 7-ФЗ сказано, что некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

При этом определение "политической акции" в действующем законодательстве отсутствует, что затрудняет работу правоприменителя.

В словарях под политической акцией обычно понимается действие, направленное на достижение политической цели (например, митинг, демонстрация). Однако такими действиями могут быть также организация и проведение шествия, пикетирования, распространение агитационных материалов.

После принятия Закона № 121-ФЗ в УК РФ введена норма, предусматривающая ответственность за злостное уклонение от исполнения обязанностей по предоставлению документов, необходимых для включения в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента.

При этом понятие "злостное уклонение" является оценочным.

Злостное уклонение может определяться как умышленное уклонение лица от включения некоммерческой организации в реестр при наличии возможности такого включения. Например, лицо было предупреждено о необходимости включения некоммерческой организации в реестр и срок исправления такого нарушения истек.

Судья Конституционного Суда РФ В.Г.Ярославцев в своем Особом мнении отметил, что законодательство об НКО, выполняющих функции иностранного агента, не соответствует Конституции РФ.

По мнению заявителей, оспариваемые нормы не удовлетворяют требованиям юридической ясности и непротиворечивости, дискриминируют участников НКО, нарушают презумпцию невиновности, посягают на достоинство личности, и обязывают свидетельствовать против самого себя. Кроме того, они полагают их ограничивающими свободу слова, права граждан на объединение и участие в управлении государством, в связи с чем просят признать данные законоположения не соответствующими Конституции РФ.

По мнению заместителя начальника Аналитического управления Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, к. ю. н. Виктора Михайлова, оспариваемые положения противоречат части 1-4 ст. 13, части 1-2 ст. 19, ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 32, ст. 45, части 1-2 ст. 46 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Он отметил, что данные нормы:

-выделяют среди некоммерческих организаций отдельные юридические лица, выполняющие функции иностранного агента, и позволяют идентифицировать их в качестве специальных субъектов правоотношений, создавая тем самым условия для их дискриминации;

-необоснованно и за рамками конституционно значимых целей ограничивают права НКО, получающих финансирование от иностранных источников, и их членов на достоинство, объединение, свободное выражение своих убеждений и участие в управлении делами государства;

-посягают на само существо права на объединение, свободу деятельности общественных объединений на основе конституционных принципов идеологического многообразия и равенства общественных объединений, приводя к утрате их основного содержания;

-позволяют признавать НКО иностранными агентами во внесудебном порядке единоличным решением сотрудников органов юстиции либо прокуратуры;

-не содержат ясного и непротиворечивого определения понятий "НКО, выполняющей функции иностранного агента", "получении денежных средств и иного имущества от иностранного источника", "в интересах иностранных источников", "участия в политической деятельности, политических акциях", "воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики", "формирования общественного мнения", и тем самым создают предпосылки для их неоднозначного толкования и произвольного применения;

-устанавливают адресованное некоммерческим организациям требование заявлять о себе как об организации-иностранном агенте, что является свидетельствованием против самих себя и влечет для них более сложные правила деятельности и отчетности, в том числе в части контрольных мер, а также означает признание того, что осуществляемая ими деятельность противоречит интересам государства и общества;

-по смыслу, придаваемому оспариваемым нормам правоприменительной практикой, допускается возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц некоммерческих организаций, осуществляющих функции иностранного агента, без включения в специальный реестр с применением к ним несоразмерно справедливых санкций, в том числе за деяния, имевшие место до вступления в силу оспариваемых положений.

Виктор Михайлов сказал, что целью оспариваемых законоположений является установление общественного контроля за деятельность отдельных НКО, преследующих политические цели в интересах иностранного спонсора.

Между тем, приведенными ограничениями в действительности достигаются совсем иные цели: они преимущественно направлены на обеспечение дополнительного финансового госконтроля над НКО, а их применение связано со значительными дополнительными обременениями.

Он считает, что оспариваемые нормы являются прямым нарушением ст. 13 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. № 53/144 "Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы".

Однозначная идентификация

определения «НКО, участвующая в политической деятельности»

Однозначная идентификация определения «НКО, участвующая в политической деятельности» необходима для четкого определения объекта государственного контроля - НКО-иностранный агент в целях предотвращения неоднозначного толкования и произвольного применения законодательства.

Для этого необходимо провести ряд последовательных действий:

1.определить сферу политической деятельности в дифференциации от других сфер общественной жизни;

2.установить основные противоречия в определении политической деятельности, заложенные в понятийном аппарате;

3.установить условия недопустимости отнесения деятельности НКО по восстановлению нарушенных прав к политической деятельности;

4.непосредственно идентифицировать определение «НКО, участвующая в политической деятельности.

На основании этого предложим свои корректировки законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента.

3.1. Определение сферы политической деятельности

в дифференциации от других сфер общественной жизни

В широком понимании под деятельностью понимаются действия людей в различных сферах общественной жизни.

В научном смысле под деятельностью понимают специфическую форму отношения человека к окружающему миру и самому себе, выражающуюся в целесообразном изменении и преобразовании мира и человеческого сознания.

Поэтому для идентификации определения «НКО, участвующая в политической деятельности» необходимо определить существующие сферы общественной жизни и выделить среди них политическую.

В социальной системе в качестве частей выделяют не только социальные субъекты, но и другие образования — сферы жизни общества. Общество является сложной системой специально организованной человеческой жизнедеятельности. Как и любая другая сложная система, общество состоит из подсистем, важнейшие из которых называют сферами общественной жизни.

Сфера жизни общества — это определенная совокупность устойчивых отношений между социальными субъектами.

Сферы общественной жизни представляют собой крупные, устойчивые, относительно самостоятельные подсистемы человеческой деятельности.

Каждая сфера включает в себя:

-определенные виды деятельности человека (например, образовательные, политические, религиозные);

-социальные институты (такие, как семья, школа, партии, церковь);

-сложившиеся отношения между людьми (т.е. связи, возникшие в процессе деятельности людей, например отношения обмена и распределения в экономической сфере).

Традиционно выделяют четыре основные сферы общественной жизни:

1.социальную (народы, нации, классы, половозрастные группы и т.д.)

2.экономическую (производительные силы, производственные отношения)

3.духовную (религия, мораль, наука, искусство, образование)

4.политическую (государство, партии, общественно-политические движения).

1.Социальная сфера — это отношения, которые возникают при производстве непосредственной человеческой жизни и человека как социального существа.

В экономике под социальной сферой часто понимают совокупность отраслей, предприятий, организаций, задачей которых является повышение уровня жизни населения; при этом к социальной сфере относят здравоохранение, социальное обеспечение, коммунальное обслуживание и т.д.

2.Экономическая сфера — это совокупность отношений людей, возникающих при создании и перемещении материальных благ.

Экономическая сфера — область производства, обмена, распределения, потребления товаров и услуг.

Производственные отношения и производительные силы в совокупности составляют экономическую сферу жизни общества:

производительные силы — люди (рабочая сила), орудия труда, предметы труда;

производственные отношения - производство, распределение, потребление, обмен.

3.Духовная сфера — это область идеальных, нематериальных образований, включающих в себя идеи, ценности религии, искусства, морали и т.д.

Структура духовной сферы жизни общества в общих чертах такова:

-религия — форма мировоззрения, основанная на вере в сверхъестественные силы;

-мораль — система нравственных норм, идеалов, оценок, поступков;

-искусство — художественное освоение мира;

-наука — система знаний о закономерностях существования и развития мира;

-право — совокупность норм, поддерживаемых государством;

-образование — целенаправленный процесс воспитания и обучения.

Духовная сфера — это сфера отношений, возникающих при производстве, передаче и освоении духовных ценностей (знаний, верований, норм поведения, художественных образов и т. п.).

4.Политическая сфера — это отношения людей, связанные прежде всего с властью, которые обеспечивают совместную безопасность.

Политика – это общественная деятельность, в центре которой стоят проблемы приобретения, использования и удержания власти.

Элементы политической сферы можно представить таким образом:

-политические организации и институты — социальные группы, революционные движения, парламентаризм, партии, гражданство, президентство и т.д.;

-политические нормы - политические, правовые и моральные нормы, обычаи и традиции;

-политические коммуникации - отношения, связи и формы взаимодействия между участниками политического процесса, а также между политической системой в целом и обществом;

-политическая культура и идеология — политические идеи, идеология, политическая культура, политическая психология.

В основе политической сферы лежат отношения между людьми, которые позволяют им участвовать в управлении общественными процессами, занимать относительно безопасную позицию в структуре социальных связей. Политические отношения — это формы коллективной жизни, которые предписываются законами и другими правовыми актами страны, уставами и инструкциями относительно самостоятельных сообществ, как вне страны, так и внутри ее, писаными и неписаными правилами различных социальных групп. Осуществляются эти отношения посредством ресурсов соответствующего политического института.

Статья 10 Конституции устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Тем самым конституционно закреплено признание принципа разделения властей.

В статье 11 Конституции России в качестве субъектов осуществления государственной власти указаны:

Президент Российской Федерации,

Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),

Правительство Российской Федерации,

Суды Российской Федерации.

Отдельно подчёркивается, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Причём разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией России, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно статьи 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, они в пределах своих полномочий самостоятельны, а в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление.

Для представления интересов граждан в органах государственной власти создаются политические партии.

По действующему законодательству политическая партия есть «общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

Таким образом, непосредственно политическая деятельность и прямое воздействие на принятие государственными органами решений в РФ осуществляется только:

-органами законодательной, исполнительной и судебной власти федерального и регионального уровня;

-органами местного самоуправления в пределах полномочий;

-политическими партиями, представляющими интересы граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

НКО, как общественные объединения граждан, целью деятельности которых является достижение общественных благ, не принимают прямого участия в политической деятельности.

3.2. Противоречия в определении

«политическая деятельность»

-"участие в организации и проведении публичных мероприятий";

-"публичные обращения к государственным органам";

-"распространение мнений о принимаемых государственными органами решениях».

Таким образом, любые неполитические действия НКО, такие как защита экологии, борьба с коррупцией, защита прав граждан и другие, могут быть признаны политическими.

Данное противоречие подлежит устранению путем корректировки законодательства.

Приведем примеры неправомерного отнесения к политической деятельности неполитических действий НКО, не преследующих достижение политических целей.

	Примеры неполитических действий НКО и противоречия в рамках определений, раскрывающих определение «НКО, участвующая в политической деятельности»
	"участие в организации и проведении публичных мероприятий"	"публичные обращения к государственным органам"	"распространение мнений о принимаемых государственными органами решениях"
Примеры мероприятий НКО,	Проведение неполитических публичных действий (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и другие) в целях:	Направление неполитических обращений в государственные органы, проведение собраний общественности с принятием резолюции и другие виды воздействия с целями:	Распространение неполитической информации, просветительская деятельность и другие формы формирования общественного мнения в целях:
не участвующих в политической деятельности и не преследующих политические цели	-запрета строительства ГЭС в нарушение требований экологической безопасности; -борьбы с конкретными фактами коррупции ввиду бездействия правоохранительных органов; -защиты прав инвалидов на получение жизненно важных лекарств; -защиты прав избирателей при массовых фальсификациях и бездействии государственных органов; -устранения бесконтрольного роста цен на продукты и товары, тарифов на жилищно-коммунальные услуги; -решения других неполитических вопросов.
Противоречия в оценке деятельности	Несмотря на то, что эти действия не преследуют политические цели, они могут быть произвольно отнесены к политической деятельности.

Таким образом, данные противоречия вызваны отсутствием четкого и однозначного определения «политическая деятельность».

Практические примеры неправомерного отнесения неполитической деятельности к политической деятельности приведены в разделе 2.3. «Негативные последствия необоснованного и политически мотивированного введения законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента».

3.3. Недопустимость отнесения деятельности НКО

по восстановлению нарушенных прав к политической деятельности

Приведем примеры мотивированного обоснования нарушения прав и недопустимых оценок ситуации государственными органами.

Инициативы и действия НКО	Мотивированное обоснование нарушения прав	Недопустимая оценка ситуации государственными органами
Противодействие строительству ГЭС в нарушение требований экологической безопасности	Приведение доказательств и доводов негативных последствий (материалов ОВОС – оценки воздействия на окружающую среду, независимой экологической экспертизы)	Это «антигосударственная деятельность» НКО-иностранных агентов по защите экономических и политических интересов иностранных государств.
Противодействие надземной разработки месторождений полезных ископаемых с нарушение требований промышленной и экологической безопасности	Приведение доказательств и доводов негативных последствий и фактического положения (данные о повышенной заболеваемости по причине разработки месторождения, результаты экспертизы оценки о невозможности безопасной утилизации промышленных отходов и рекультивации земель)	Главная цель «врагов» - снижение экономической мощи России путем противодействия реализации высокодоходных проектов.
Противодействие строительству космодрома	Приведение доказательств и доводов негативных последствий от прохождения над территориями населенных пунктов траектории падения отработанных ступеней с высокотоксичным топливом – гептилом	Воспрепятствование развитию высокодоходной стратегически важной космической отрасли в целях снижения конкуренции на мировом рынке
Противодействие нарушениям избирательных прав граждан	Приведение доказательств и доводов негативных последствий фальсификации результатов выборов	Инициирование неконституционной смены власти. Начальный этап «цветной революции».
Привлечение к ответственности высших должностных лиц за коррупционные преступления	Приведение доказательств совершения преступления и нанесения ущерба государственным интересам	Политически мотивированное преследование с целью удаления с занимаемой должности. Попытка совершения государственного переворота.

Однако, многие действия власти осуществляются в ущерб законным интересам населения.

Представим некоторые типичные нарушения на примере природопользования и избирательного процесса.

Субъекты, чьи права нарушаются	Формы нарушения прав в России, когда решение проблем внутренними средствами правозащиты затруднителен или невозможен ввиду институционального закрепления нарушений международного права (на законодательном уровне и в практической деятельности российских государственных органов)

	Хищническое изъятие природных ресурсов в целях обогащения меньшинства (чиновников и олигархов) в ущерб интересов большинства граждан РФ и с нарушением требований экологической безопасности	Нарушение избирательным законодательством РФ и правоприменительной практикой базовых принципов демократии

Население РФ	Присвоение олигархами природной ренты - сверхприбыли от эксплуатации природных ресурсов, принадлежащих всему народу. Повышение заболеваемости в результате ухудшения экологической обстановки.	Массовые фальсификации, злоупотребления чиновников и представителей «партии власти» в ходе агитации, недопущение ряда существующих партий на выборы нарушили принцип политической конкуренции и право граждан на выбор.

Регионы	Ухудшение экологической обстановки, несправедливая система налогообложения, которая лишила регионы экономической самодостаточности, в нарушение базовых принципов федерализма.	Фальсификации и злоупотребления. Введение «муниципальных фильтров» при выдвижении кандидатов в главы субъектов установили «фильтрацию-отсев» неугодных кандидатов путем манипулирования представителями муниципального уровня.
Отдельные группы населения	Законодательно устанавливается выход промышленных предприятий из существующего правового поля в сфере природопользования, в ходе которого происходит одностороннее изъятие земельных участков и грубое нарушение экологии. Жители отдельных муниципальных образований и коренные народы лишаются приоритетного доступа к землям и биологическим ресурсам, не могут влиять на деятельность промышленных предприятий.	Жители отдельных муниципальных образований также сталкиваются с административным прессингом. Нарушается право коренных народов на квоты в представительных органах.

Таким образом, в России вопреки здравому смыслу сложилась негативная ситуация, когда права граждан ущемляются на всех уровнях власти, как на уровне деятельности конкретных органов власти, так и на законодательном и институциональном уровне.

В этих условиях иногда единственным способом защиты прав является обращение к международным правовым инструментам.

Уровень решения проблем	Позиция органов государственной власти
Муниципальный	На всех уровнях отрицается существование определенных проблем. Органы власти манипулируют общественным сознанием. Квазигосударственные псевдообщественные образования (Общественная палата РФ, Общественные советы при госорганах, ОНФ и другие), обеспечивают видимость поддержки населения проектов и инициатив, нарушающих права граждан. Специально вносятся законодательные изменения, которые легитимизируют нарушения международного права. Интересы чиновников и олигархов провозглашаются стратегическими государственными интересами.
Региональный
Федеральный
Международный	Использование международных правовых инструментов объявляется «вмешательством во внутренние дела государства» и «лоббированием иностранных политических и экономических интересов». Тем самым нарушается принцип верховенства международного права, установленный пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ.

Это требует принятия соответствующих мер реагирования со стороны мирового сообщества, что не является «вмешательством во внутренние дела».

Поэтому необходимо установить условия недопустимости отнесения деятельности НКО по восстановлению нарушенных прав в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права к политической деятельности.

3.4. Идентификация определения

«НКО, участвующая в политической деятельности»

в соответствии с требованиями юридической ясности и непротиворечивости

Исходя из того, что:

1.политика – это общественная деятельность, в центре которой стоят, прежде всего, проблемы приобретения, использования и удержания власти, а не достижение тех или иных общественных благ;

2.субъектами политики являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, органы местного самоуправления и политические партии, а не НКО;

3.НКО не принимают прямого участия в политической деятельности, а могут оказывать лишь косвенное воздействие в виде формирования общественного мнения и разработки рекомендаций для органов государственной власти;

4.основными задачами государства является:

-обеспечение национальной безопасности, предотвращение неконституционной смены государственного строя и насильственного захвата власти;

-защита политических и экономических интересов в рамках национального законодательства и норм международного права;

5.не допускается отнесение деятельности НКО к политической деятельности, если она направлена на восстановление нарушенных прав в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права;

предлагается следующий вариант определения «НКО, участвующая в политической деятельности»:

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении действий, которые непосредственно преследуют цель:

-изменения конституционного строя и государственного устройства Российской Федерации;

К политической деятельности не относится деятельность, направленная на:

1) социальная поддержка и защита граждан;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

14) участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ».

Приложение 2

обзор

Особого мнения судьи Конституционного Суда РФ В.Г.Ярославцева

по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части 6 статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобам Уполномоченного по правам человека в РФ, Фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив»,

граждан Л.Г.Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева

(источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161690 )

Постановлением Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 года N 10-П положения пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", части 1 статьи 19.34 КоАП РФ, закрепляющие признаки состава административного правонарушения, признаны не противоречащими Конституции РФ.

Судья Конституционного Суда РФ В.Г.Ярославцев сделал вывод, что оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции РФ по следующим основаниям.

Нарушение конституционного права граждан на объединение (часть 1 статья 30 Конституции РФ)

Суть нарушения. Полноценная реализация свободы объединений предусматривает возможность свободного привлечения средств из источников, не запрещенных законом. Оспариваемые законоположения не позволяют обеспечить возможность свободного привлечения средств, в частности, из иностранных источников, так как предусматривают осуществление контрольно-надзорных мероприятий без наличия достаточных оснований.

Конституционное право каждого на объединение (часть 1 статьи 30 Конституции РФ) во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1) и 29 (части 1 и 3), относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает право в условиях признаваемого идеологического и политического многообразия свободно создавать объединения для защиты своих интересов и выражения своих мнений и убеждений, а также свободу деятельности общественных объединений, что согласуется с положениями о праве каждого человека на свободу объединения (ассоциации) с другими людьми:

-Всеобщей декларации прав человека (пункт 1 статьи 20);

-Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22);

-Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11).

Традиционными формами реализации данного конституционного права являются создание и деятельность политических партий, религиозных объединений, профессиональных союзов, а также различных общественных объединений, посредством которых граждане получают возможность на основе общих идей и взглядов совместными усилиями добиваться тех или иных социально-экономических, политических, культурных, научных, природоохранительных и других целей. Поэтому на государстве лежит конституционная обязанность признания за объединениями граждан необходимой правосубъектности, в том числе в качестве юридического лица.

Основной целью права на объединение является обеспечение возможности участия каждого гражданина в общественной и политической жизни государства.

Его реализация зависит от волеизъявления конкретного гражданина, что предполагает наличие активной гражданской позиции при осуществлении им политических прав. Этим повышается роль граждан в управлении делами государства посредством участия в общественных объединениях. Участие некоммерческих организаций (общественных объединений) в выработке и реализации государственной политики в установленных законом формах является обычной практикой взаимодействия государства и общества. Активная гражданская позиция граждан связана с такими правами, как свобода мнений и убеждений, что находится в строгом соответствии с положениями статьи 29 (часть 1) Конституции РФ, "каждому гарантируется свобода мысли и слова".

Отсюда следует, что свобода объединений и свобода выражения мнения являются необходимыми условиями конституционного развития демократического государства, основанного на соблюдении прав человека и верховенстве права.

При этом свобода объединений не может быть полноценно реализована без возможности для объединений свободно привлекать средства из не запрещенных законом источников для осуществления своей деятельности.

Активная деятельность НКО является неотъемлемой частью функционирования демократического общества, с одной стороны, наилучшим образом обеспечивающего соблюдение основных прав и свобод человека, а с другой - является фактором, при определенных условиях, их ограничения.

Вместе с тем право каждого на объединение и свобода деятельности общественных объединений не являются абсолютными и в соответствии со статьями 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Аналогичные положения относительно пределов осуществления права на свободу объединения (ассоциации) содержатся во Всеобщей декларации прав человека (пункт 2 статьи 29), Международном пакте о гражданских и политических правах (пункт 2 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 2 статьи 11), допускающих введение ограничений данного права, только если они установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, обеспечения должного признания, уважения и защиты прав и свобод других лиц, охраны здоровья, нравственности и общего благополучия, а также для удовлетворения справедливых требований морали.

Соответственно, федеральный законодатель должен стремиться к:

-предоставлению гражданам максимально широких возможностей для использования гарантированных Конституцией РФ права на объединения и свободы деятельности общественных объединений, в том числе в качестве юридического лица;

-установлению таких норм, которые, не посягая на само их существо, способствовали бы достижению - на основе баланса частных и публичных начал - конституционно значимых целей, включая обеспечение общественного порядка и безопасности в интересах всех граждан.

Согласно статьи 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти и обеспечиваются правосудием.

Законодательное регулирование должно предусматривать надлежащие условия для учреждения, создания и регистрации объединений, определять их правовое положение, включая условия обретения статуса юридического лица, с тем чтобы граждане, объединившись, имели возможность эффективно добиваться отстаивания и продвижения своих прав и интересов.

Положения статьи 30 (часть 1) Конституции РФ конкретизируются в Федеральном законе от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", что является законодательной основой регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, распространяющем свое действие на любые общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), и одновременно предусматривающем принятие в отношении политических партий специального федерального закона (статьи 1, 2 и 12.1).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об общественных объединениях" право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздержаться от вступления в них, а также беспрепятственно выходить из общественных объединений (часть первая); создание общественных объединений способствует реализации права и законных интересов граждан (часть вторая); создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (часть четвертая).

Согласно статье 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 396-ФЗ) под общественной организацией понимается основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право (в редакции Федерального закона от 25 июля 2002 года N 112-ФЗ):

свободно распространять информацию о своей деятельности;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими законами;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти (статья 27).

При этом ни Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", ни Федеральный закон "Об общественных объединениях" не идентифицируют указанные виды деятельности понятием "политическая деятельность".

Тем самым Федеральным законом "Об общественных объединениях" общественным объединениям предоставлено право участвовать в общественной жизни путем взаимодействия с государственными органами и высказывания собственной инициативы, что в данном контексте не рассматривается как действия, направленные на оказание воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирования общественного мнения.

3. Особенности правового положения общественных объединений, прошедших государственную регистрацию, и осуществление права юридического лица устанавливаются Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", определяющим порядок формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями, формы поддержки, в том числе финансово-материальной, таких организаций и организацию контроля за их деятельностью.

Так, согласно статье 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов РФ, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами (в редакции Федеральных законов от 1 декабря 2007 года N 300-ФЗ и от 3 июня 2009 года N 107-ФЗ).

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (пункт 2 статьи 2).

Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных федеральным законом формах (за исключением политических партий) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, а также и иные виды деятельности, предусмотренные статьей 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (пункт 2.1 статьи 2).

3.1. Согласно пункту 6 статьи 2 данного Федерального закона особую группу некоммерческих организаций образуют некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.

Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ (абзац первый пункта 6 статьи 2);

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ) "иностранным агентом" считается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных источников (в том числе от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций) и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ. По смыслу данного положения закона деятельность некоммерческой организации в интересах иностранного донора не является обязательным элементом понятия "иностранный агент", о чем свидетельствуют слова "в том числе". Однако, по смыслу закона, самого факта зарубежного финансирования достаточно для признания российской некоммерческой организации, участвующей в "политической деятельности", "иностранным агентом".

Вместе с тем согласно статье 13 (часть 4) Конституции РФ "общественные объединения равны перед законом", а, следовательно, дискриминация кого-либо из них вступает в противоречие с требованиями основного закона. Однако положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" отступают от этого принципа, закрепляя неравенство некоммерческих организаций, включая общественные объединения, в зависимости от источников их финансирования.

При этом сам по себе факт финансирования некоммерческих организаций из "иностранных источников", как и факт участия таких некоммерческих организаций в "политической деятельности", не является противозаконным.

Статья 13 (часть 5) Конституции РФ запрещает создание и деятельность только таких общественных объединений, "цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".

3.2. Более того, хорошо известна практика предоставления международными и иностранными организациями (ООН, ЕС, органы межгосударственного взаимодействия) по перечню, утвержденному Правительством РФ, грантов российским некоммерческим организациям.

Вместе с тем несмотря на то, что государство санкционировало получение гранта (иностранного источника финансирования), получатель гранта - некоммерческая организация может быть признана организацией, выполняющей функции "иностранного агента" со всеми вытекающими отсюда административными санкциями.

4. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, вытекающий из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции РФ принцип формальной определенности закона означает необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которой не может быть обеспечено единообразное понимание применения таких норм, а значит, и равенство всех перед законом.

Законоположения, не отвечающие указанным критериям, приводят к следующим негативными последствиям:

-порождают противоречивую правоприменительную практику;

-создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения;

-ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, гарантированных статьями 2, 18, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции РФ.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ) некоммерческая организация признается участвующей в "политической деятельности", если она участвует в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

Практика применения этого законоположения показывает, что правоприменительные органы руководствуются широким понятием термина "политическая деятельность", которое включает в себя различные виды общественной деятельности:

-"формирование общественного мнения по любым вопросам государственной и общественной жизни и доведение его до сведения широкого круга граждан";

-"политическое воспитание и образование граждан";

-"организация, финансирование, участие в любых мероприятиях с целью выражения и формирования мнений";

-"выдвижение требований по вопросам внешней и внутренней политики".

Статьей 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" установлена поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления (введена Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 40-ФЗ). Так, в соответствии с данной статьей органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами следующих видов деятельности:

1) социальная поддержка и защита граждан;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (подпункт 10 введен Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 325-ФЗ);

11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов РФ (подпункт 11 введен Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 325-ФЗ);

12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан РФ (подпункт 12 введен Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 172-ФЗ).

Реализация многих видов деятельности, например, формирование в обществе "нетерпимости к коррупционному поведению", зачастую, невозможна без конструктивной критики деятельности органов государственной власти, в том числе посредством политических акций: сбора подписей, митингов, пикетов и т.д.

Данная политическая деятельность проводится именно в интересах государства и является эффективным средством против коррупции, которая преодолела все видимые и невидимые пределы и представляет собой уже явную угрозу национальной безопасности РФ.

Парадокс, заложенный в оспоренных законоположениях, заключается в том, что некоммерческая организация, имеющая иностранный источник финансирования и формирующая нетерпимость к коррупционным проявлениям в противовес "благодушию" государственной власти по указанной проблеме, автоматически может быть признана организацией, выполняющей функции "иностранного агента", и привлечена к административной ответственности.

Следовательно, если организуемые некоммерческими организациями (проводимые с их участием) политические акции в рамках, предусмотренных законами, объективно были сопряжены с критикой решений государственных органов либо вызвали в общественном мнении негативные оценки проводимой ими государственной политики, они не могут быть отнесены к организациям, выполняющим функции иностранного агента.

Ни в оспариваемых нормах Закона, ни где-либо еще в законодательстве не определены такие понятия, как "политическая акция" и "формирование общественного мнения".

Проверяющие государственные органы самостоятельно в каждом конкретном случае определяют является ли деятельность НКО политической.

К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества (пункт 6 введен Федеральным законом от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ).

Однако если указанным организациям требуется провести политическую акцию, например, в виде митинга, пикета, в рамках разрешенной деятельности указанными федеральными законами, именно в защиту указанной выше деятельности в случае несогласия с принятыми государственными органами решениями с целью привлечения внимания к проблеме общественности, средств массовой информации, эти социально ориентированные организации попадают под действие оспоренных законоположений и становятся организациями, выполняющими функции "иностранного агента".

Соответственно, содержащаяся в законе о некоммерческих организациях дефиниция "политическая деятельность" не позволяет однозначно и непротиворечиво ответить на вопрос, какие именно виды деятельности могут быть отнесены к "политическим".

На некоммерческие организации, имеющие иностранное финансирование, возложена обязанность обращаться с заявлением о внесении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, под угрозой привлечения организации к административной ответственности (часть 1 статьи 19.34 КоАП РФ). Указанная обязанность была введена с целью выявления источников финансирования некоммерческих организаций и обеспечения прозрачности их деятельности. Однако введение указанной обязанности не имеет никакого объективного и разумного оправдания, так как соответствующие положения о контроле за деятельностью некоммерческих организаций детально прописаны в Федеральном законе "О некоммерческих организациях".

В связи с изложенным оспоренные законоположения, с учетом их неопределенности в сочетании с явно выраженным дискриминационным характером, не соответствуют статье 19, а также статьям 13 (части 1, 3 и 4), 29 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции РФ.

Нарушение статьи 21 Конституции РФ об охране государством достоинства личности.

Согласно статье 21 Конституции РФ достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.

Признание человеческого достоинства в качестве универсальной и абсолютной, охраняемой государством конституционной ценности является важнейшей характеристикой правового статуса личности.

Неслучайно авторы соответствующих исследований характеризуют право на человеческое достоинство как сердцевину, ядро основных прав и свобод человека и гражданина, указанных в главе 2 Конституции РФ. В связи с этим принципиально положение Конституции РФ о том, что именно государство обязано охранять достоинство личности и не допускать ни при каких обстоятельствах его умаления.

Данное требование Конституции РФ носит императивный характер, что исключает возможность усмотрения государства в зависимости от политической или иной конъюнктуры, и означает признание публичного обязательства охранять достоинство личности от любых форм унижения со стороны кого бы то ни было (включая само государство), гарантировать, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект.

Полагаем, что законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, предполагает негативную оценку такой организации со стороны государства, рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и (или) цели ее деятельности.

В данном случае с очевидностью прослеживается генетическая связь с известным американским законом FARA (Foreign Agents Registration Act) - Закон США 1938 года "О регистрации иностранных агентов" с момента его принятия претерпел ряд изменений, на момент принятия он был в основном направлен на пресечение нацистской деятельности в США перед Второй мировой войной. В нынешней форме закон направлен на регулирование очень небольшой группы структур, действующих по поручению, запросу или в соответствии с указаниями иностранного государства или органа, основная цель которого - лоббирование, т.е. деятельность, направленная напрямую на оказание влияния, консультационных и рекламных услуг, на принятие политических решений, исключая общественную деятельность. Подобного вида некоммерческих организаций в РФ не зарегистрировано.

В связи с этим введение федеральным законодателем понятия "иностранный агент" носит произвольный характер, не имеет объективного и разумного оправдания и, по сути, не может идентифицировать некоммерческую организацию, имеющую иностранный источник финансирования, как "иностранного агента".

В связи с этим оспоренные законоположения противоречат статье 21 (часть 1) Конституции РФ, возлагающей на государство обязанность охранять достоинство личности и не допускать его умаления.

Нарушение статьи 13 Конституции РФ о равенстве общественных объединений перед законом, идеологическом и политическом многообразии

С учетом изложенного принципиальное значение имеют положения статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции РФ, согласно которым в РФ признаются идеологическое и политическое многообразие и равенство общественных объединений перед законом, а также статьи 30 (часть 1) Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений. Во взаимосвязи со статьями 19 (часть 1), 28, 29 (части 1, 3 и 4), 31, 32 (часть 1) и 33 Конституции РФ они позволяют сделать вывод, что некоммерческие организации (включая общественные объединения), получающие денежные средства от иностранных источников, вправе участвовать в политической деятельности на одних и тех же юридических условиях вне зависимости от их отношения к принимаемым органами государственной власти решениям и проводимой ими политике.

Из этого исходит и Всеобщая декларация прав человека, согласно которой каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их (статья 19); при этом он должен обладать данным правом, без какого бы то ни было различия. В том числе в отношении характера политических и иных убеждений (статья 2). Схожим образом и Международный пакт о гражданских и политических правах признает, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений и свободно выражать их (пункты 1 и 2 статьи 19).

Комитет по правам человека, опираясь на положения статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, отмечает, что право на свободу ассоциации не только связано с правом создания ассоциаций, но и гарантирует право беспрепятственного осуществления ассоциацией своей деятельности, особо подчеркивая, что существование и деятельность ассоциаций, в том числе тех, которые мирным путем пропагандируют идеи, не обязательно положительно воспринимаемые правительством или большинством населения, есть краеугольный камень демократического общества.

Однако, оспоренные законоположения не отвечают вышеуказанным требованиям, а поэтому не соответствуют статьям 13 (части 1, 3 и 4), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 29 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции РФ, принципам политического и идеологического плюрализма, свободы деятельности общественных объединений и их равенства перед законом, охраны государством достоинства личности.

В заключении В.Г.Ярославцев отмечает, что в преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности.

Данное положение не является какой-либо правовой абстракцией или недостижимым идеалом - это органическая основа развития гражданского общества.

понедельник, 20 мая 2019 г.

понедельник, 20 мая 2019 г.